Размышления о реформе системы контроля за общим объемом выбросов загрязнителей в рамках плана на 13-й пятилетний период

Thread Content

Теоретически, контроль общего количества возможен только для тех загрязнителей, которые оказывают одинаковое воздействие на качество окружающей среды и на конечные объекты, таких как диоксид серы, вызывающий кислотные дожди, и углекислый газ, способствующий парниковому эффекту. На практике в нашей стране применяется модель квотирования, при которой устанавливаются цели сокращения выбросов основных загрязнителей на пятилетний период; затем эти цели распределяются сверху вниз на местные органы власти, а ежегодно проводится оценка выполнения этих целей. Это является формой императивного контроля. В настоящее время контроль за общим объемом выбросов загрязнителей стал важной частью экологической правовой системы нашей страны. За последние 10 лет система контроля общего объема выбросов сыграла положительную и эффективную роль в сокращении выбросов загрязнителей, сдерживании ухудшения качества окружающей среды и создании системы ответственности за охрану окружающей среды. Однако в текущей системе контроля за общим объемом выбросов загрязнителей существует множество проблем. Особенно с учетом растущих требований общества к качеству окружающей среды, в период «13-й пятилетки» необходимо провести реформы в этой системе с целью улучшения качества окружающей среды. Анализ развития контроля за общим объемом выбросов загрязнителей. На третьей Всекитайской конференции по охране окружающей среды в 1988 году было предложено одновременно применять контроль как по концентрации, так и по общему объему выбросов. В августе 1996 года в «Решении Государственного совета по некоторым вопросам охраны окружающей среды» впервые была выдвинута идея необходимости контроля за общим объемом выбросов загрязнителей, а также создания системы показателей для контроля за этим объемом и порядка их регулярной публикации. Это стало признаком того, что управление выбросами загрязнителей в нашей стране начало переходить от контроля за концентрацией загрязнителей к сочетанию контроля как за концентрацией, так и за общим объемом выбросов. С момента создания системы контроля общего объема в нашей стране прошло уже четыре пятилетних плана; в ходе этого времени происходило постоянное исследование и постепенное развитие этой системы, и ее эффективность является заметной. “В период «Девятой пятилетки» была официально введена система контроля за общим объемом выбросов. С помощью «Плана по контролю за общим объемом выбросов основных загрязнителей в стране на период „Девятой пятилетки“» Китай поставил цель сократить общий объем выбросов 12 видов загрязнителей – дыма и пыли, диоксида серы, химически активного кислорода, нефтепродуктов, арсена, ртути, свинца, кадмия, шестивалентного хрома, а также промышленных твердых отходов – на 10–15%. Также были установлены цели в виде «одного контроля и двух стандартов»: к 2000 году необходимо было достичь контроля над общим объемом выбросов в стране, а в 47 ключевых городах – соблюдения стандартов для экологически значимых районов; кроме того, предприятия всей страны должны были соответствовать стандартам выбросов загрязнителей. При среднегодовом росте валового внутреннего продукта на уровне 8,3% цели по сокращению выбросов были в основном достигнуты. Однако в этот период ситуация с окружающей средой в нашей стране претерпела значительные изменения: загрязнение окружающей среды росло в темпах, сопоставимых с ростом валового внутреннего продукта. Это не только привело к полному ухудшению состояния окружающей среды в 1990-х годах, но и способствовало накоплению большого количества экологических проблем. “Цели по контролю над общим объемом в течение пятнадцатилетнего периода «практически не были достигнуты». Более быстрое, чем ожидалось, развитие экономики и изменения в ее структуре стали неожиданностями при разработке Десятого пятилетнего плана национального экономического и социального развития. Разрыв между защитой окружающей среды и темпами экономического развития продолжает увеличиваться. “В период «пятнадцатилетки» в нашей стране наблюдался быстрый рост объемов выбросов промышленных отходов газообразного и жидкого характера, а также количества твердых отходов. Среднегодовые темпы роста составляли соответственно 22%, 8,5% и 17%. Хотя были поставлены цели на сокращение выбросов диоксида серы, пыли (дымовой и промышленной пыли), химического потребления кислорода, аммиака и твердых промышленных отходов на 10–20%, эти пять показателей контроля за общим объемом выбросов не были достигнуты. По сути, имелся лишь общий объем выбросов, но отсутствовал контроль над ним, в результате чего цели остались нереализованными. “Контроль за общим объемом в рамках плана «11-я пятилетка» был поднят до **стратегического уровня». В нашей стране произошел переход от мягких ограничений к жестким требованиям в области охраны окружающей среды. Среди них диоксид серы и химический потребление кислорода являются двумя показателями «жестких ограничений»; планируется к 2010 году сократить их выбросы на 10% по сравнению с уровнем 2005 года. В этот период было совершено множество инноваций в области регулирования общего объема выбросов: были разработаны новые системы управления и способы их реализации. Благодаря эффективной поддержке трех основных мер, трех систем и девяти правил было достигнуто превышение целевых показателей по снижению уровня химически активного кислорода и диоксида серы. “Контроль за общим объемом выбросов в рамках плана на 12-й пятилетний период получает дальнейшее развитие и совершенствование. С учетом таких факторов, как характеристики качества окружающей среды, приоритетные задачи на каждом этапе, существующая база, а также технико-экономические аспекты, на основе контроля за общим количеством диоксида серы и химически активного кислорода в рамках 11-го пятилетнего плана, к показателям, подлежащим строгому контролю, добавляются аммиак и оксиды азота. Кроме того, в сферу контроля включаются источники выбросов из сельского хозяйства и автомобилей. К концу 2014 года показатели химического потребления кислорода и содержания диоксида серы были снижены раньше установленных сроков в рамках двенадцатой пятилетки. Показатель содержания аммиака также был близок к целевому значению. Уровень выбросов оксидов азота был снижен быстрее, чем предусматривалось планом. **“Контроль за общим объемом выбросов в период «12-й пятилетки» принес результаты. В течение этого периода в нашей стране была сформирована довольно систематическая система руководства деятельностью по сокращению загрязнения на всех этапах производственного процесса. Были достигнуты значительные результаты: была способствована развитие инфраструктуры для охраны окружающей среды, ускорилась трансформация промышленной структуры, повысились основные возможности по охране окружающей среды. Контроль за общим объемом выбросов стал ключевой задачей в области охраны окружающей среды на местном уровне. Он способствовал улучшению качества окружающей среды, а также стал важным инструментом для трансформации экономической структуры и улучшения жизни населения. Общий объем сбросов загрязнителей значительно снизился, что привело к улучшению качества окружающей среды. Несмотря на непрерывное социально-экономическое развитие, рост основных экономических показателей и потребления энергии и ресурсов, уровень выбросов четырех основных видов загрязнителей в стране в целом остается под контролем, а качество окружающей среды улучшилось в разной степени. К концу 2014 года общий объем выбросов химически активного кислорода, аммиака, диоксида серы и оксидов азота в стране составил соответственно 22,946 млн тонн, 2,385 млн тонн, 19,744 млн тонн и 20,780 млн тонн. Эти показатели были на 10,1%, 9,8%, 12,9% и 8,6% ниже, чем в 2010 году. При этом цели по сокращению выбросов химически активного кислорода и диоксида серы были достигнуты раньше установленных сроков. Что касается аммиака, то его выбросы также приближаются к установленным целям. Сокращение выбросов оксидов азота произошло быстрее, чем предусматривалось планом. Данные спутникового дистанционного зондирования показывают, что в период с 2010 по 2014 год среднегодовая концентрация диоксида серы в Восточном и Северном Китае (включая Пекин, Тяньцзинь, Хэбэй, Шаньси, Шаньдун, Хэнань, Аньхой, Цзянсу, Чжэцзян, Хубэй, Шанхай, Ляонин), Южном Китае (в основном в регионе Большого залива Жемчужины) и Юго-Западном Китае (в основном в городском агломерации Чэнду-Чунцин и прилегающих районах) снизилась соответственно на 1,34%, 55,98% и 48,47% ； Уровень оксидов азота снизился на 6,66%, 23,49% и 1,61% соответственно. Значительное сокращение выбросов этих двух загрязнителей воздуха способствовало снижению тенденции к ухудшению качества воздуха, связанного с наличием частиц PM2.5. Среднегодовые концентрации химически активного кислорода и аммиака в поверхностных водах страны снизились на 17,0% и 38,1% соответственно, что положительно сказалось на улучшении качества окружающей среды в нашей стране. Системы очистки сточных вод развивались более активно, что привело к значительному усилению их способности снижать выбросы. В период «12-й пятилетки» Китай, опираясь на успешный опыт снижения общего объема выбросов в период «11-й пятилетки», добился еще больших успехов в строительстве систем очистки сточных вод. К 2014 году общая мощность установок по десульфуризации на угольных электростанциях по всей стране достигла 800 миллионов киловатт. Доля таких установок в общей мощности угольных электростанций выросла с 12% в 2005 году до 95% ； Общая установленная мощность оборудования для денитрификации достигла 690 миллионов киловатт, а доля такого оборудования в общем объеме выросла с 2% до 82%. Установлены устройства для денитрификации на производстве цементного клинкера мощностью 650 миллионов тонн в год; доля производства с использованием этих устройств выросла с 0% до 83%. Десульфуризация сушильных установок площадью 120 тыс. кв. м; доля десульфуризации составила 81%. По всей стране было построено и модернизировано более 3000 объектов для обработки промышленных стоков, в результате чего уровень соблюдения стандартов качества сточных вод значительно повысился ； Было построено 2829 новых заводов по обработке сточных вод в городах; объем обработки сточных вод увеличился на 36 миллионов тонн в день. Объем обработки бытовых отходов с целью их безвредной утилизации составил 10,5 тысяч тонн в день. Уровень обработки сточных вод в городах и уровень безвредной утилизации бытовых отходов превысили соответственно 89% и 90% ； Более 40 тысяч крупных ферм по разведению скота и птиц оснастились оборудованием для обработки отходов и их повторного использования; в результате эффективность устранения химически активного кислорода и аммиака возросла примерно на 5% и 20% соответственно. Масштабное строительство установок для очистки сточных вод обеспечивает надежную поддержку в достижении целей по сокращению выбросов. Эффект от структурной перестройки значителен: интенсивность сбросов загрязнителей существенно снизилась. Был создан механизм стимулирования сокращения выбросов загрязнителей; путем усиления контроля над крупными предприятиями и ограничения деятельности мелких, а также за счет сокращения объемов производства и постепенного выведения с рынка предприятий с высоким уровнем энергопотребления и выбросов, активно осуществляется перестройка экономической и промышленной структуры. “За первые четыре года плана «12-я пятилетка» было ликвидировано около 26 миллионов киловатт мощности малых электростанций, произведено 80 миллионов тонн стали и 300 миллионов тонн цемента. Было закрыто 3184 предприятия по производству бумаги и 1467 предприятий в области печати и окраски тканей. В 2014 году доля тепловых электростанций мощностью более 300 тысяч киловатт в стране составила 77%; при этом уровень потребления угля на производство 1 киловатта-часа электроэнергии снизился на 10 граммов ； Уровень энергопотребления на единицу ВВП в стране составляет 0,89 тонны стандартного угля на 10 тысяч юаней, что на 13,45% меньше, чем в 2010 году ； Уровень выбросов химически активного кислорода и аммиака от предприятий паперной промышленности по всей стране снизился на 35,9% и 40,7% соответственно. Усиление основной ответственности и создание системы **ответственности за достижение целей**: в период «12-й пятилетки» система оценки, основанная на **ответственности за достижение целей**, способствовала активному продвижению работ по сокращению выбросов. Государственный совет уполномочил Министерство охраны окружающей среды заключить с провинциальными властями, пятью крупнейшими электроэнергетическими компаниями, CNPC, Sinopec и группой Shenhua договоры о целях по сокращению общего количества загрязняющих веществ. В этих договорах четко определены цели и меры по сокращению выбросов. Во всех провинциях страны цели и задачи по охране окружающей среды распределяются между различными уровнями власти, что способствует эффективному осуществлению всех мер по сокращению выбросов. Три основные проблемы контроля общего объема выбросов. Несмотря на то, что был достигнут определенный прогресс в сокращении общего объема выбросов, в текущих стратегиях охраны окружающей среды и при высоком внимании общественности к вопросам благосостояния населения контроль общего объема выбросов также выявляет ряд проблем, которые требуют срочного улучшения и реформирования. В общем, это проявляется в следующих трех аспектах. Во-первых, сокращение общего объема выбросов и улучшение качества не идут рука об руку. Современная система сокращения загрязнения разрабатывается в основном на основе существующих принципов управления окружающей средой и уровня управления в данной области. Диапазон факторов, подлежащих контролю, ограничен, а способы контроля однообразны. Цели контроля и соответствующие меры не связаны должным образом с экологической вместимостью региона, что делает невозможным научно эффективное решение проблем, связанных с улучшением качества окружающей среды в различных регионах. В макроуровне трудно четко определить вклад контроля общего объема в улучшение качества окружающей среды на местном уровне. В результате у общественности сложилось «иллюзия», что цели по контролю над общим объемом выбросов ежегодно превышаются, в то время как качество окружающей среды продолжает ухудшаться. Во-вторых, система контроля общего объема не согласована с существующей системой управления источниками загрязнения. Эффективный контроль источников загрязнения является ключевой задачей системы контроля общего объема выбросов. Однако из-за отсутствия четкой и строгой системы разрешений на сброс отходов требования, предъявляемые к источникам загрязнения в рамках этой системы, не могут быть эффективно согласованы с такими инструментами политики, как оценка воздействия на окружающую среду, стандарты выбросов и система сбора платы за сброс отходов. Это препятствует созданию единой системы контроля, в результате чего административные расходы значительно возрастают, при этом эффективность контроля остается недостаточной. В большинстве регионов целевые показатели по контролю общего объема выбросов не были конкретно распределены между основными источниками загрязнения. Для некоторых источников выбросов и предприятий-загрязнителей требования к контролю общего объема выбросов часто являются менее строгими, чем требования стандартов по контролю выбросов. В-третьих, недостаточны возможности для контроля общего объема выбросов и использования технологий сокращения загрязнения. В целом, нынешние возможности управления окружающей средой не позволяют эффективно справляться с задачей сокращения загрязнения. Во-первых, система статистических методов ещё не совершенна: в неё не включены такие источники выбросов, которые отслеживаться не могут, а также невоздушные транспортные средства. Во-вторых, объемы, частота и перечень показателей, используемых для мониторинга источников загрязнения, еще не соответствуют требованиям к количественному и детальному контролю общего уровня загрязнения. Методы оценки состояния некоторых систем также недостаточно совершенны, что препятствует своевременному, полному и точному отражению уровня выбросов из источников загрязнения. Во-вторых, недостаточно эффективен механизм контроля за состоянием окружающей среды; в некоторых регионах оценка уровня сокращения загрязнения проводится формально, задачи по сокращению выбросов не распределяются должным образом, а ответственность за их выполнение не реализуется. Кроме того, у местных органов, занимающихся вопросами охраны окружающей среды, недостаточно ресурсов, что приводит к ненадлежащему выполнению последующих действий. “В период «13-й пятилетки» срочно необходимо ускорить реформирование системы контроля за общим объемом выбросов. Этот период является ключевым для сокращения уровня выбросов загрязнителей, снижения общего объема выбросов и улучшения качества окружающей среды. Поставлены более высокие требования к разработке системы сокращения выбросов, к технологиям сокращения выбросов, к эффективности экологического надзора, а также к использованию различных политических инструментов. Поэтому рекомендуется на основе достижений «12-й пятилетки» приложить значительные усилия для разработки стратегии сокращения выбросов в рамках «13-й пятилетки», провести необходимые изменения и постепенно реализовать реформы в следующих пяти областях. Ускорить создание системы контроля общего объема выбросов с целью улучшения качества окружающей среды. Система управления окружающей средой, основанная на улучшении ее качества и удовлетворении потребностей человеческого здоровья, способна более эффективно обеспечить сокращение выбросов. Это является конечной целью управления окружающей средой в нашей стране. Контроль общего объема выбросов является важным инструментом для улучшения качества окружающей среды. В период «13-й пятилетки» необходимо совершенствовать соответствующие правила и технические методы, чтобы постепенно перейти от модели сокращения загрязнений, основанной на текущем состоянии качества окружающей среды, к модели контроля, ориентированной на достижение целей по улучшению качества окружающей среды. В районах с серьезным уровнем загрязнения необходимо активно формировать связь между общим объемом выбросов и их качеством, ориентируясь при этом на качество окружающей среды. На основе этого следует определить цели, показатели и меры по сокращению общего объема выбросов в период до 2025 года, чтобы достичь точного и научно обоснованного сокращения выбросов ； В регионах, где качество атмосферного и водного окружающей среды уже близко к установленным стандартам, можно обеспечить внедрение технически и экономически целесообразных мер по контролю за объемами выбросов в ближайшее время, при условии постоянного улучшения качества окружающей среды. Необходимо активно искать способы создания системы сокращения выбросов в различных регионах/зонах и отраслях. В нашей стране существуют значительные различия в экологической ситуации между регионами: из-за различий в структуре энергопотребления, экономической структуре и уровне развития каждый регион сталкивается с своими особыми экологическими проблемами. В рамках плана на период до 2025 года необходимо не только обеспечить общее контролирование за выбросами на национальном уровне, но и повысить эффективность этого контроля. Необходимо учитывать различия в ресурсах и экологической ситуации в разных регионах, а также различия в требованиях к экологическим функциям. Для регионов с серьезной экологической проблемой необходимо вводить региональный контроль за выбросами в соответствии с потребностями в улучшении качества окружающей среды. Следует применять подход «один регион – одна стратегия», определяя показатели регионального контроля, цели и механизмы его реализации. Кроме того, введение контроля над общим объемом производства в отраслях с низкой эффективностью и высоким уровнем загрязнения имеет важное значение не только для достижения общих целей по сокращению количества основных загрязнителей, но и способствует стратегической перестройке промышленной структуры и оптимизации регионального распределения производств. Это эффективный способ сокращения загрязнения для стимулирования трансформации экономики. Внедрение системы контроля общего объема выбросов в предприятиях и учреждениях с использованием лицензий. По мере развития работы по контролю общего объема выбросов становятся все более очевидными требования к более тонкому и количественному управлению этим процессом. Этот подход постепенно становится основой для контроля за загрязнением, исходящим от отдельных источников. “На основе этого в период «13-й пятилетки» необходимо дальнейшее усиление контроля за точечными и стационарными источниками загрязнения. Особое внимание следует уделить промышленным источникам загрязнения; необходимо ввести систему контроля за общим объемом выбросов на уровне предприятий. Цели контроля за объемом выбросов, показатели энергопотребления, пределы концентрации загрязняющих веществ, требования к снижению уровня загрязнения должны быть определены с учетом потребностей в улучшении качества окружающей среды. Эти цели и параметры должны быть закреплены в виде разрешений на сброс отходов. Необходимо повысить уровень управления данными, связанными с снижением уровня загрязнения, до уровня системного управления всем процессом сброса загрязняющих веществ предприятиями. Также необходимо усилить ответственность предприятий за снижение уровня загрязнения, создав комплексную и эффективную систему управления. Создание комплексной системы оценки и контроля, основанной на качестве окружающей среды. Механизм оценки общего уровня сокращения выбросов в настоящее время является одним из аспектов, которые активно критикуются местными властями, экспертами и учеными. Рекомендуется Министерству охраны окружающей среды усилить реформы, упорядочить взаимосвязи между существующими системами оценки эффективности управления окружающей средой, объединить различные системы оценки в рамках системы охраны окружающей среды и создать комплексную систему оценки, основанную на показателях качества окружающей среды. Необходимо сделать контроль за общим объемом выбросов одним из важных показателей оценки качества. Также следует внедрить методы оценки, включающие проверку данных, анализ ключевых проектов и процессов выполнения работ, чтобы способствовать борьбе с загрязнением атмосферы и воды на местном уровне. Необходимо принять эффективные меры для ускорения раскрытия информации о качестве окружающей среды и источниках загрязнения. В системе оценки следует увеличить роль участия общественности, в частности, повысить значение показателя удовлетворенности населения, чтобы устранить значительный «разрыв» между официальными оценками и восприятием ситуации со стороны общественности. В то же время необходимо тесно связать текущее распределение центральных финансовых средств на охрану окружающей среды с оценкой качества окружающей среды, чтобы повысить экологическую эффективность и экономическую рентабельность сокращения общего количества загрязнителей. Необходимо создать систему контроля общего объема выбросов, основанную на комплексном применении различных мер и совместном управлении. Опыт зарубежных стран и местные практики показывают, что эффективным способом достижения экологических целей является использование законодательных, экономических, технических средств, а также необходимых административных мер в рамках модели управления, предполагающей сотрудничество государства, предприятий и общественности. “В рамках тринадцатой пятилетки в Китае необходимо изменить традиционную модель контроля за общим объемом выбросов, основанную на доминировании административных приказов, и внедрить современные принципы управления окружающей средой, предполагающие использование различных мер и совместные усилия всех заинтересованных сторон. При сохранении эффективности политики, основанной на централизованном управлении, необходимо согласовать взаимосвязь между системой торговли разрешениями на выбросы, взиманием платы за выбросы, использованием комплексных тарифов на электроэнергию с учетом экологических факторов, услугами по сокращению выбросов по контрактам, механизмами компенсации за ущерб окружающей среде и системой контроля за общим объемом выбросов. Необходимо постепенно создавать рыночные механизмы для сокращения выбросов, используя различные экономические и технические инструменты, чтобы стимулировать предприятия к сокращению выбросов. На всех уровнях, при условии ответственности за качество окружающей среды, необходимо создать механизм, при котором предприятия несут основную ответственность, общественные организации участвуют в соответствии с законом, а средства массовой информации осуществляют контроль за ситуацией. Создание прочной научно-технической базы. В период пятнадцатой пятилетки наша страна должна ещё больше усилить роль науки и техники в обеспечении контроля за общим объемом выбросов. Во-первых, необходимо углубить теоретические исследования и разработку систем управления в рамках механизмов контроля за общим объемом выбросов. Это поможет повысить уровень научного принятия решений, решить проблему отсутствия технической поддержки при реализации мер по контролю за выбросами, а также повысить эффективность управления окружающей средой. Во-вторых, необходимо ускорить разработку технологий сокращения загрязнений, соответствующих условиям нашей страны, постоянно повышать роль технологического прогресса в снижении уровня загрязнений и максимально сокращать количество вредных веществ, образующихся в процессе производства. В-третьих, необходимо дальнейшее преодоление ограничений, связанных с контролем за общим объемом выбросов, а также совершенствование методов онлайн-мониторинга источников загрязнения, автоматической проверки данных о сокращении выбросов и статистического учета источников загрязнения в масштабах всей страны. Это позволит обеспечить более точный и количественный контроль за общим объемом выбросов в будущем.