環境影響評価制度の設計における実効性の問題分析と改善策

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はじめに　環境影響評価（EIA、environment impact assessment、略して「環評」）は、環境科学における専門用語であり、環境評価システムの一分野として、その予防的な法的制度が持つ先見性の高さから大いに注目されている。起源をたどると、我が国の環境評価制度自体が「輸入品」である。30年以上にわたる導入、吸収、発展を経て、我が国は『環境影響評価法』を核とする環境影響評価制度を確立した。現在、我が国は環境リスクが高まる時期にあり、環境保護の取り組みは依然として困難な状況にある。中でも環境影響評価の業務は最も厳しい状況に置かれ、度々マスコミから批判を浴びている。比較法の観点からであれ実体法の観点からであれ、我が国の環境影響評価制度には制度設計上の不備が依然として存在し、その運用の実効性も向上させる必要がある。2015年、中央巡視組が環境保護部に対して出した巡視意見の第一項目は、環境影響評価を「承認なくして建設する」という問題であり、この問題の深刻さと広範囲にわたっていることを示している。「未承認で建設」と同様に問題視されているのが、評価機関の管理の乱れ、人員の資格証明書貸与、機関による資格証明書の借用、「赤い帽子の仲介業者」問題などである。環境影響評価制度の主要な関係者である事業者も、環境影響評価の作業に多くの不満を抱えており、主に評価にかかる期間が長い、費用が高い、汚染防止対策が不適切であるといった点が挙げられる。環境影響評価制度は、その有効性や必要性自体が問われている。1 原因分析 実効性の観点から分析すれば、環境影響評価制度の問題の根本的な原因は機能定位の欠陥にあり、中間的な原因はその機能定位に基づく権限と責任の不均衡であり、表面的な原因は環境影響評価制度の運用における様々な誤りである。1.1 機能定位の欠陥　現行の環境影響評価法では、環境影響評価制度の基本的な機能は「計画や建設プロジェクトの実施後に生じる悪影響を防止すること」と位置づけられている。このような低い水準の機能定位は、環境影響評価制度の科学性や有効性に悪影響を与えることは否定できない。一方で、それにより我が国の環境影響評価制度は計画や建設プロジェクトのみに焦点を当てることになり、全体的な視点に立った制度的枠組みが欠如してしまっている；一方で、それにより環境影響評価制度は「行政主導」の形態をとることになったが、相応の行政責任は設けられていない。1.2 権限と責任の不均衡　我が国の環境影響評価制度においては、権限と責任の配分に関して、行政主管機関の権力、環境影響評価機関の職権、建設事業者の権利、一般公衆の権利という4つの側面において著しい不均衡が見られる。行政機関の権力配分には多くの不合理な点がある。歴史的な理由から、環境保護部門は**行政体系内で弱い立場にあり、独立して承認権を行使することが困難な場合が多い。実際には、管理対象者の強大な力や、同レベルの**または上級部門からのさまざまな外的圧力により、環境評価が形骸化し、手続きが形式的なものになってしまうのである。**環境影響評価機関は法的に環境保護行政の主管機関から独立しており、建設業者とも委託契約関係にあるだけだが、現実には職権を独立して行使するための条件が欠如しており、一方で主管機関の「指導」を受け、他方で経済的には建設業者に制約されている。経済学的に分析すると、環境アセスメントの実施が法的義務となり、選択の余地なく「消費」せざるを得ない状況下で、限定的な責任や罰則規定の欠如も相まって、環境アセスメント機関と企業が共謀して不正行為を行いレントシーキングを図る必要性が、強い現実的なニーズへと変わるのである。同社が作成する環境影響評価報告書に対して、世間から疑問の声が上がるのは避けられず、「環境影響評価の偽造」に関する報道も枚挙にいとまがない。企業の経営層は、企業の経済活動における意思決定者であり、直接的な責任を負う立場にあるため、企業の経済的効率性と株主の富を最大化するという圧力にさらされている。利益こそが、彼らにとって最も大きな内的な動機となっているのである。また、企業の環境影響評価の実施は動的なゲームの過程であり、企業間の「囚人のジレンマ」に基づく集団的な合理的判断や、中小企業による「便乗」的な遅れた選択といった現象が存在する。環境影響評価の過程において、公衆（社会団体を含む）の手続き上の権利は形式的なものとなりがちであり、有効な救済も得られない。『環境影響評価法』において、公衆の権利と義務はいずれも異なる程度で形骸化しており、環境侵害に対して無力である。最も理解しがたいのは、「環境影響評価における公衆参加に関する暫定措置」が公衆参加のあらゆる側面についてかなり詳細な規定を設けているにもかかわらず、それに応じた法的責任については規定していない点である。1.3、制度運用の誤り 1.3.1 司法の介入が少ない 陳新民教授は、建設プロジェクトの環境影響評価に関する行政許可は「混合型」の行政行為に該当すると考えている。その行政行為は、行政相対人にとっては利益を与える行政行為である；しかし、他の隣接者にとっては行政行為の負担となり、隣接者は不利益な環境影響に耐えなければならない。この利益相反関係の存在により、行政許可をめぐる紛争が容易に生じる。紛争が適切に解決されない場合、当事者は司法的な手段に訴えて解決しようとする可能性がある。我が国には現在、環境影響評価制度に関する司法救済手続きの規定はない。実際には、**を重視しすぎ、環境保護事業を行政が過度に担っている状況が依然として存在する。環境影響評価法および一連の関連法律規制は、大きくは環境管理行政機関が業務を行うための根拠に過ぎず、実際に司法機関によって徹底して実施されているものは多くない。1.3.2 形式化された公衆参加
我が国の法律における公衆参加に対する基本的な立場は「適切な方法での参加を奨励する」というものであり、「環境影響評価における公衆参加に関する暫定措置」ではこれについて詳細な技術的規定が設けられているが、公衆参加の効力や制度的保障については言及が不十分である。環境に大きな影響を与える建設プロジェクトの意思決定過程において、環境保護を所管する行政機関は、行政効率を追求するあまり、しばしば最低限の違法行為を避けるだけの基準に従うにとどまる。さらに、我が国における公衆参加は、事業者またはその委託を受けた環境影響評価機関によって行われることが多く、その結果、公衆参加に参加する人々や団体が意図的に選ばれ、反対意見や異なる意見が意図的か無意識的かに排除される状況が生じ、公衆参加が形式的なものに留まり、真に機能しないことになっている。1.3.3 公益訴訟メカニズムの欠如　現在、我が国の環境紛争は基本的に従来の訴訟メカニズムによって解決されているが、それはあくまで争いを収拾するにとどまっている。しかし、環境の公共的利益は利害関係者の不在により、必要な利益表明の仕組みが欠如していることが多く、そのため伝統的な訴訟制度では公平かつ正義の要求を満たすことが難しい。増え続ける環境侵害の紛争を解決するため、公益訴訟が誕生しました。近日、我が国では一部地域で生態環境および資源保護に関する公益訴訟の試行が始まったが、具体的な細則はまだ策定されていない。現在、公益訴訟の主な役割は環境紛争の解決にあり、環境汚染の被害者に迅速な救済手段を提供している。現時点では、環境影響評価制度の運用に関する司法審査という重要な役割を担うことは明確でなく、その意図もないようだ。1.3.4 環境影響評価の成果の不十分な実施 環境影響評価の有効性は、その評価の結果として得られたもの（主に各種環境保護措置）が実際に実施されているかどうかに大きく依存している実際の業務において、環境保護部門は発展改革などの部門と連携してプロジェクトの事前段階での環境影響評価の承認を行っているが、プロジェクトの建設期や運用期の監視については力不足であり、その結果、環境影響評価の措置が実施されているか、またその措置が有効かという重要な問題がしばしば解決されないままになっている。環境アセスメントの管理期間をプロジェクトの初期段階で単純に終了させ、企業への汚染責任の追及が欠如したため、手続き上は合法であるにもかかわらず運用段階で環境保護基準を満たさないプロジェクトが多数発生した。その結果、環境アセスメントは形骸化し、社会や一般市民に「環境アセスメントは無用である」という直接的な印象を与えることになった。建設業者は承認を重視し実施を軽視し、環境影響評価で求められている各種の環境保護措置も、節約できるものは節約する。現実的に言えば、環境影響評価の内容はあまりにも複雑であり、総量規制や環境影響予測といった項目を必ず含める必要があるほか、他の部門が管轄する水資源、土壌保全、林業、地質的安全性など、環境保護に関連する問題についても分析・評価を行うことが求められることが多い。一見科学的に思えるが、実際には目的性や焦点がなく、提案されている環境保護策も必ずしも科学的で合理的かつ効果的とは言えない。しかし、こうした不合理な措置を差し引いても、旧式の生産能力の廃止や環境基準に適合しない古い設備の改修といった合理的な要求が、依然として多くのプロジェクトで実施されていない。2、実効性向上の提案 環境影響評価制度の実効性を高めるため、以下では立法、執行、司法の3つの観点から述べる。2.1 環境評価に関する行政行為の監督、政策指針としての環境評価の導入⑴ 環境評価に関する行政行為の監督　**主導の立法体制により、環境関連の立法が**または行政部門から出発し、立法を管理を図る手段として用いる傾向がある。その結果、立法において**主導や**対する行政相手方の管理が重視される一方で、**自身の行動規範については不十分である。これは公共管理の基本原則にも、環境保護自体の内在的法則にも合致しないため、「監督者を監督する法」の制定が急務である。このため、本稿では中国科学院が発表した『2015中国持続可能な発展報告―生態環境治理体系の再構築』にある提言を参考にし、**生態環境品質監視評価局**を設置することを提案する。同局は生態環境の品質監視、評価、予警などの業務を担うだけでなく、その予警業務の性質上の要求に基づき、環境影響評価に関する行政許可行為も監督する。⑵政策指針における環境影響評価の章の導入　現在、我が国の環境影響評価法の評価対象は主に計画や建設プロジェクトであり、近年ではいくつかの重要な戦略的環境影響評価も実施されている。新環境保護法では、政策を策定する際に環境への影響を考慮することが求められている。技術的な観点から、現時点で立法において環境評価制度を導入するのは適切ではない。立法に関する環境評価はまだ時期尚早だが、政策に関する環境評価、特に作業計画や実施細則といった政策指示についての環境評価は、できるだけ早く議題に上げるべきである。政策指示に基づく環境評価の章では、全体的な技術や戦略が戦略的環境評価や計画的環境評価と類似しているが、地域全体への環境影響に関しては、時には戦略や計画よりも直接的であり、回復が困難になることもある。政策指示に関する環境影響評価の章には機密性の高い内容が多く含まれていることを考慮し、本稿では前述の**生態環境品質監視評価局の管轄下にある評価部門がこれを担当すべきだと提案する。2.2 法執行の強化 理論的には、法の実効性は法的責任の厳格さだけでなく、法的責任を追及する現実性と可能性にも依存する。我が国の環境影響評価に関する法制度は整っておらず、環境保護機関の執行権限が不足していることや、執行手段が不十分であることが主な原因の一つです。環境評価制度の本質は、立法機関が行政機関に公共環境を管理する権限を与えた上で、意思決定の過程において環境利益に配慮しなければならないと要求することにある。行政機関による環境影響評価に関する行政許可の監督・制御は、主に司法救済によって実現される。一方で、権限を与えられた検察庁は公益訴訟を通じて環境影響評価に関する行政許可行為を告発することができる；一方で、一般市民の法執行への参加により、環境影響評価制度の正当性はある程度回復することができる。行政許可に対する責任追及を強化するだけでなく、制度に違反した建設業者や環境影響評価機関への処罰も強化すべきである。環境影響評価市場に既に存在する、資格の貸与や偽装といった悪しき風潮には断固として取り組み、厳しく処罰し、定期的に社会に公表する必要がある；同時に、環境影響評価の要求に従って環境保護措置を実施しない企業を厳しく取り締まり、環境影響評価の効果が発揮されるようにする。注目すべき点は、建設事業者は環境保護行政機関に環境影響評価書を提出する義務があり、同時に提出した環境影響評価書の品質についても責任を負うことになっているという点です。不適格な環境影響評価書が提出された場合、環境保護当局が責任を問うべき第一の当事者は評価機関ではなく、事業者であるべきである。環境影響評価報告書が品質上の問題で返却された場合、建設業者は契約の定めに従い、評価業者に対して相応の経済的な罰則を科すべきである。2.3 司法救済の台頭　環境リスクと司法改革という二重の圧力の下、一部の省・市では環境保護裁判所が設立され、環境紛争を司法的に解決する試みが始められた。これは社会および学界から一致して評価されている。全国人民代表大会常務委員会の「最高人民検察院に一部地域で公益訴訟の試験的実施を許可する決定」（2015年7月1日）により、最高人民検察院は13の省、自治区、直轄市で生態環境に関する公益訴訟の試験的実施を行うことが許可されており、また、人民法院は人民検察院が提起する公益訴訟の案件を法に基づいて審理しなければならないとされている。環境生態公益訴訟は、環境影響評価制度の運用にもっと注目すべきだと提言する。最高人民検察院による生態環境の公益訴訟の対象範囲をできるだけ早く全国に拡大し、地方人民検察院にも生態環境の公益訴訟を行う権限を与えるべきである。また、一般市民や環境保護団体の役割も極めて重要であり、彼らの訴訟目的は裁判所の司法的強制力を借りてこそ実現可能である。この意味で、より多くの地域に環境保護裁判所を設置することを奨励すべきだ。2.4 その他の具体的な提案 2.4.1 一般市民による監視の強化 我が国の法律や規制では、「一般市民の参加とは、環境影響評価書の案に対して関係機関、専門家、一般市民から意見を求めること」としか規定されておらず、具体的な内容については定められていない。そのため、一般市民による参加の質にばらつきが生じ、場合によっては「形式的なもの」に終わってしまうこともある。オランダのインフラ・環境省には、計画やプロジェクトの環境影響評価における住民参加を支援し、指導と助言を行うための「住民参加センター」が設置されている。**生態環境品質監視評価局の管轄下にある評価部門が、公衆参加の指導と監督の役割を担うことを提案する。公衆参加の作業における恣意性や盲目性を避け、さまざまな利害関係者が意見収集、分析、採用などに効果的に参加できるようにするため、早急に「環境影響評価法における公衆参加暫定措置」を改訂し、公衆参加に関する技術ガイドラインを策定することで、戦略的環境影響評価における公衆参加の時期や手続きをさらに詳細化・完善することを提案する。これにより、適時に介入が可能となり、公衆が真に情報を得て、より良い見解や多くの解決策を提供できるようになり、公衆とのつながりが強化され、利害関係者による計画・戦略への支持も促進されるだろう。また、一般の人々は環境保護に関する専門知識が不足しているため、環境保護への参加能力も向上させる必要がある。環境教育を普及させ、公衆参加の理念を積極的に宣伝する必要がある。また、微博や微信などの各種メディアを通じて宣伝を強化し、パイロット事業やモデル事例を実施して経験を蓄積することで、公衆の参加意識と能力を高め、「受動的参加」から「能動的参加」へと移行させることが求められる。2.4.2 分類の詳細化による環境影響評価の内容規定　ドイツの環境影響評価は、環境適合性調査報告書（UVU）、環境影響予測報告書（Gutachten）、景観維持に関する計画（LBP）、そして動植物および生息地に関する調査（FFH）といった、さまざまな報告書で構成されている。異なるタイプのプロジェクトには、異なる報告書を作成する。工業汚染型プロジェクトにはUVUを、生態影響型プロジェクトにはLBPとFFHを適用する。14このように見ると複雑に思えますが、実際には要点が際立ち、より的を絞ったものになっています。それに比べて、我が国の現行の環境影響評価の内容は過度に複雑であり、環境影響評価の業務内容を簡素化し、水資源、水土保全、林業、地質的安全性など、他の部門が管轄する環境保護に関連する事項は削除すべきである。要素別環境影響評価技術ガイドラインを最適化し、業界別環境影響評価技術ガイドラインを作成することで、各業界の環境影響評価の重点を明確にし、適切性を高める。また、**層面では、環境影響評価文書における公衆参加の項目を規定する詳細なルールがこれまで出されていない。現行の一般的な慣行として、環境影響評価において、事業者が実施するパブリックコメント作業に関する統計的分析を記載する章が設けられている。環境影響評価は環境影響評価機関によって作成されるため、評価文書にパブリックコメントに関する項目が含まれることで、一般の人々は環境影響評価機関もパブリックコメント作業の責任を負うものだと誤解してしまう。一度公参作業に不備があれば、環境評価機関は一般市民やメディアから非難される対象になってしまう。権限と責任を明確にするため、公衆参加の仕組みを見直すことが望ましい。環境影響評価書からは公衆参加に関する章を削除し、公衆参加については事業主体が主体的な責任を負うという原則に従い、事業者が環境影響評価の過程で公衆参加を行い、その真実性、代表性、典型性を確保した上で、それを環境影響評価書と共に行政主管部門に提出すべきである。2.4.3 環境影響の事後評価
環境影響の事後評価とは、簡単に言えば、建設プロジェクト、計画、策定、政策、法制度の実施後に行われる環境評価のことである。環境影響後評価は環境影響評価プロセスの延長であり、その目的は環境影響評価の正確性と緩和措置の有効性を検証し、改善の方法を模索することにある。アメリカでも環境影響事後評価が設けられており、この事後評価を通じて環境影響評価の科学性と有効性を評価・向上させ、環境影響評価を行う機関が責任を真摯に果たすよう監視し、環境影響評価及び環境影響報告書の質を保証している。現行の環境影響評価法では事後評価を実施すべき場合が定められているが、環境影響評価法が施行されて10年以上経つにもかかわらず、我が国ではまだ全国的な事後評価の管理要件や技術指針、規範が策定されていない。地域によって事後評価の管理要件や技術的要件が異なり、承認を得ずに事業を開始し、後からチケットを購入するような状況に陥り、事後評価が果たすべき役割を果たしていない。このため、本稿では後評価の作成条件を早急に詳細化・明確化し、後評価の管理要件や技術指針、あるいは規範を策定することを提案する。2.4.4 環境影響評価の技術的評価
環境影響評価の技術的評価とは、**環境影響評価の承認において技術的なチェックを行うための独立した評価活動**であり、環境影響評価制度の不可欠な構成要素である。また、環境影響評価の承認における科学的な意思決定の根拠ともなる。評価部門に対し、予測モデルの信頼性や環境保護措置の有効性といった環境影響評価における基礎的な技術的課題について、徹底的かつ詳細な研究を行うよう指導すべきである。その研究成果に基づき、環境影響評価報告書の作成に関する標準化された要件を定め、シンプルで効果的な技術手法の体系を構築することで、環境影響評価における繰り返し作業を大幅に削減し、評価作業のコストや企業への負担を軽減しつつ、評価の的確性と合理性を高めることができる。環境影響評価に関する行政許可の裁量基準を定め、プロジェクトの初期段階における環境保護に関するコンサルティング業務の技術的ニーズに応える。韓国は立法により、独立した環境影響評価の技術評価機関である韓国環境研究院を設立し、法的に環境影響評価の技術評価の地位を確立し、環境影響評価書類の審査を専門に行っている。技術評価機関は環境省に属しているが、同時に国務総理室にも責任を負っている。現在、我が国において環境影響評価書の技術的な諮問を担当している機関は、**環境保護省および各地域の環境工学評価センター（諮問センター）**である。我が国の環境影響評価法では、こうした機関の地位や責任、義務について法的に規定されていないため、技術的審査の権威性が不足している。したがって、我が国の各レベルにある環境工学評価センターは、**生態環境品質監視評価局**の管轄下に置き、垂直的な管理を行うことで、技術評価の独立性と厳格性を確保することが望ましい。また、環境影響評価の重要な作業メカニズムの一つが専門家審査制度です。専門家は**を代表するわけではありませんが、環境影響評価に対する専門家の技術的審査結果は、**プロジェクトの承認における重要な根拠となります。現実において、専門家によるプロジェクトの技術審査には、しばしば以下のような弊害がある。まず、プロジェクトの技術審査を行う際、経済的利益や人間関係といった理由から、一部の専門家がプロジェクト以外の要因を考慮して結論を出すことがあり、これではプロジェクトの技術審査結果の客観性を保証することができない。次に、専門家が技術審査の結果に責任を負う、**あるいは環境管理部門がプロジェクトの承認結果に責任を負うというのは一見理にかなっているように思えますが、実際の業務では責任が不明確になることが多く、特に承認されたプロジェクトで環境面で実現不可能であることが判明した場合、その責任が専門家に押し付けられるケースがあります。環境影響評価および事後評価で蓄積された環境影響データを大量に収集し、ビッグデータに基づく環境影響評価協議プラットフォームを構築することで、環境影響評価の審査方式を専門家による審査から、ビッグデータプラットフォームによる審査を主とし専門家審査を補助とする方式へと移行させる。3 結語　予防原則とは、不確実な環境危機に対して人類が確定的な行動で対応するための経験の集大成であり、環境影響評価制度とは、人々が環境災害を防止・抑制するための制度の集大成である。中国における30数年にわたる環境評価の法治実践が、現在の環境評価制度を築き上げたのです。その制度の実効性を高めるため、本稿では分析を通じて以下の提案を行う。(1)立法レベルにおいて：中国科学院が発表した『2015中国持続可能な発展報告―生態環境ガバナンス体系の再構築』に記載されている提言を参考に、**生態環境品質監視評価局**を設置し、環境影響評価に関する行政許可行為を監督する；環境影響評価制度の適用範囲を拡大し、環境に影響を与える政策指示（作業方案、実施細則などを含む）には環境影響評価の章節を作成することを義務付けるべきである。(2)法執行の面では、環境影響評価に関する行政許可の責任追及を強化し、制度に違反する建設業者や環境影響評価機関への罰則を厳しくすべきである。明確にすべき点は、提出された環境影響評価書が不適格である場合、環境保護当局が追及すべき第一の責任者は評価機関ではなく、建設主体であるということだ。(3)司法の面では、最高人民検察院における生態環境に関する公益訴訟の対象範囲をできるだけ早く全国に拡大し、地方人民検察院にも同様の公益訴訟を行う権限を与えることを提案する。より多くの地域で環境保護裁判所の設立を奨励する。⑷**生態環境品質監視評価局の管轄下にある評価部門が、公衆参加の指導および監督の役割を担うこと、『環境影響評価法における公衆参加に関する暫定措置』を改正し、公衆参加に関する技術的ガイドラインを発表することを提案する。⑸我が国の現在の環境影響評価の内容は過度に複雑であり、環境影響評価の業務内容を簡素化し、水資源、土壌保全、林業、地質的安全性など、他の部門が管轄する環境保護に関連する事項は削除すべきである。環境影響評価の内容を詳細に分類し、要素別の環境影響評価技術ガイドラインを最適化し、業界別の環境影響評価技術ガイドラインを作成することで、各業界の環境影響評価の重点を明確にする。権限と責任を明確にするため、**のレベルで統一的な規定を設けることを提案する。環境影響評価書からは公衆参加に関する章を削除し、プロジェクト主体が環境影響評価の期間中に公衆参加の取り組みを行い、その真実性、代表性、典型性を確保した上で、それを環境影響評価書と一緒に提出するものとする。⑹後評価の作成条件をできるだけ早く詳細に明確にし、後評価の管理要件や技術ガイドライン、あるいは規範を策定する。⑺我が国の各レベルの評価センターは、**生態環境品質監視評価局**に統合され、垂直的な管理のもとで、技術的な評価の独立性と厳格性が保証されるべきである。評価機関に対しては、予測モデルの信頼性や環境保護措置の有効性といった基礎的な技術的課題について、徹底的かつ詳細な研究を行うよう促すべきであり、環境影響評価に関する行政許可の裁量基準を定めることで、プロジェクトの初期段階における環境保護に関する技術的ニーズに応える必要がある。環境影響評価および事後評価で蓄積された環境影響データを大量に収集し、ビッグデータに基づく環境影響評価協議プラットフォームを構築することで、環境影響評価の審査方法を専門家による審査中心から、ビッグデータによる審査を主とし専門家による審査を補助とするものへと移行させるべきである。