Interpretación de las «Normas para la gestión de planes de emergencia en casos de accidentes laborales»

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Puntos destacados de las “Medidas”: se enfatiza la importancia de que las empresas asuman su responsabilidad principal y de que se elaboren planes de emergencia adecuados. Cumplir con la responsabilidad principal de las unidades productivas es fundamental. El artículo 5 de las “Disposiciones” establece como contenido importante la definición de las responsabilidades principales de las unidades productivas y operativas, así como el cumplimiento de las obligaciones por parte de los responsables principales y de aquellos que tienen a su cargo distintas áreas de trabajo. Se han establecido disposiciones importantes al respecto. Las “Medidas” para optimizar la elaboración de planes de emergencia en las unidades productivas y comerciales consideran como un aspecto importante la regulación de dicho proceso. Se establecen los procedimientos para la elaboración de estos planes: formación de un grupo de trabajo, evaluación de riesgos e investigación de los recursos necesarios para hacer frente a situaciones de emergencia, definición del sistema de planes de emergencia, revisión del mismo y su publicación ； Se deben establecer claramente los principios para la elaboración de planes de emergencia, simplificarse la estructura y el contenido de dichos planes. Además, es necesario que las unidades productivas elaboren tarjetas de respuesta ante emergencias para los puestos clave, con el fin de lograr que los planes de emergencia de las empresas sean sencillos, científicos y fáciles de utilizar. Se destaca la necesidad de establecer una conexión entre los planes de emergencia de todos los niveles y tipos. Las normativas establecen que los planes de los organismos encargados de la supervisión de la seguridad deben especificar requisitos relacionados con la comunicación de información, la clasificación de las respuestas, la transferencia de competencias de mando y la evacuación de personas ； Fortalecer la coordinación entre los planes de emergencia de las unidades productivas y operativas, así como con los planes de emergencia de los equipos de rescate y otras entidades involucradas ； Al mismo tiempo, se exige a las unidades productivas y operativas que informen a las demás empresas y personas de la zona sobre la naturaleza de los riesgos relacionados con los accidentes, su alcance y las medidas de prevención de emergencias, con el fin de fortalecer la coordinación entre los planes de emergencia de los gobiernos y las empresas, así como entre las propias empresas. El “Reglamento” establece que el registro de los planes de emergencia de las unidades productivas y comerciales es un procedimiento meramente informativo. La entidad encargada de recibir las solicitudes se limita a verificar los documentos presentados, con el objetivo de evitar cualquier tipo de aprobación encubierta desde el principio ； Se establece claramente que la entidad encargada de aceptar los planes de emergencia de las unidades productivas y comerciales es el departamento competente con responsabilidades en materia de supervisión de seguridad, evitando así múltiples procedimientos de registro ； Se deben establecer plazos claros para la revisión y aceptación de los planes de emergencia, y se debe enfatizar que, si no se realiza la verificación dentro de esos plazos sin dar una explicación, se considerará que el plan ya está registrado, evitando así problemas como la inacción administrativa. Fortalecer la gestión dinámica de los planes de emergencia. Las “Normas” establecen que las entidades responsables de elaborar los planes de emergencia deben crear un sistema de evaluación de dichos planes, con el fin de promover su evaluación periódica y su revisión continua. Optimizar las condiciones para la revisión de los planes de emergencia, y simplificar los procedimientos de revisión y registro de dichos planes en las empresas. Detallar la implementación y ejecución de los planes de emergencia, y considerarlos como uno de los aspectos clave en su aplicación, con el fin de incentivar a las unidades productivas a poner en práctica todas las medidas previstas en dichos planes. Décimo punto destacado: Supervisión estricta de los planes de emergencia. Las disposiciones establecen que las actividades relacionadas con los planes de emergencia de las unidades productivas y comerciales deben formar parte de los planes de actuación de los organismos de supervisión y control de seguridad a todos los niveles, con el fin de reforzar la aplicación de la ley en el día a día ； Se detallan las sanciones por actos ilícitos y ilegales, y se especifican aspectos como la elaboración de planes de emergencia, los simulacros, la evaluación de riesgos, la revisión, el registro, la notificación, la actualización y la implementación de medidas de garantía, con el objetivo de fomentar el cumplimiento de las responsabilidades por parte de las empresas. La versión revisada de las “Normas para la gestión de planes de emergencia en casos de accidentes laborales” (en lo sucesivo, las “Normas”) fue aprobada en la reunión del directorio de la Administración General de Supervisión de Seguridad el 15 de abril de 2016. Posteriormente, fue publicada el 3 de junio mediante el Decreto N.º 88 de la Administración General de Supervisión de Seguridad. Estas normas entraron en vigor el 1 de julio de 2016. Contexto de la revisión: En marzo de 2009, la **Administración General de Supervisión de Seguridad emitió el “Reglamento para la gestión de planes de emergencia en casos de accidentes de producción” (Orden N.º 17 de la Administración General de Supervisión de Seguridad; en lo sucesivo, denominado “el Reglamento original”). Este documento desempeñó un papel importante en el fortalecimiento de la gestión de los planes de emergencia. Sin embargo, a medida que la gestión de emergencias en materia de seguridad laboral se va profundizando, así como las exigencias del Consejo de Estado respecto a esta área, resulta urgente revisar y mejorar las normas existentes. 1) Han cambiado el contexto y los focos de la labor relacionada con los planes de emergencia. En los últimos años, gracias a una exploración continua, la función de los planes de emergencia ha pasado de ser un complemento al sistema de gestión de emergencias a convertirse en un instrumento para mejorar la preparación ante emergencias y regular su respuesta. El enfoque principal ya no se centra en simplemente contar con planes de emergencia, sino en mejorar su calidad y garantizar que sean efectivos en la práctica. Al mismo tiempo, la reforma del sistema y mecanismo de seguridad en la producción exige la simplificación de los procedimientos de evaluación y registro de los planes de emergencia. Para mantener al día los planes de emergencia y adaptarlos a las necesidades de la gestión de emergencias en materia de seguridad laboral, es necesario revisar las normas existentes. (II) Las leyes y regulaciones pertinentes, así como los documentos del Consejo de Estado, han establecido nuevos requisitos para la elaboración de planes de emergencia. La nueva Ley de Seguridad en la Producción establece disposiciones claras respecto a la responsabilidad principal de las empresas en cuanto a los planes de emergencia, la coordinación entre los planes de emergencia de los gobiernos y las empresas, y las obligaciones legales relacionadas con dichos planes ； Documentos como la “Notificación del Consejo de Estado sobre el fortalecimiento adicional de la seguridad en la producción empresarial” (Guo Fa [2010] N.º 23), la “Opinión del Consejo de Estado sobre la necesidad de promover un desarrollo científico y seguro para mejorar continuamente la situación en materia de seguridad en la producción” (Guo Fa [2011] N.º 40), y la “Notificación de la Oficina del Consejo de Estado sobre la emisión de normas para la gestión de planes de emergencia” (Guo Ban Fa [2013] N.º 101) establecen requisitos específicos en relación con la función de los planes de emergencia, los procedimientos para su elaboración, las responsabilidades de gestión y la coordinación entre los diferentes planes. Se destaca que los planes de emergencia empresariales deben incluir medidas para la intervención temprana y la ayuda mutua. También se enfatiza la importancia de realizar evaluaciones de riesgos y estudios sobre los recursos disponibles para hacer frente a situaciones de emergencia, así como la necesidad de recabar opiniones de diversas partes interesadas. Además, se subraya la importancia de la coordinación entre los planes de emergencia gubernamentales y empresariales, así como de la evaluación y actualización constantes de dichos planes. El método original ya no se ajusta a los nuevos requisitos; el problema principal es que se da demasiada importancia a la regulación del contenido de los planes de emergencia de las empresas, mientras que se descuida la regulación de los procedimientos para su elaboración ； Se da importancia a la exhaustividad del contenido de los planes de emergencia, y menos a su utilidad práctica ； Dar mayor importancia a la coordinación de los planes de emergencia dentro de las empresas, y menor importancia a la coordinación entre los planes de emergencia gubernamentales y empresariales ； Se da prioridad a la firma y publicación de los planes de emergencia, mientras que se descuida su difusión, capacitación, simulacros y gestión dinámica. Por lo tanto, es necesario complementar y detallar los requisitos específicos correspondientes mediante la revisión de las normas originales. (III) Las lecciones aprendidas en la gestión de algunos accidentes graves y extremadamente graves deben ser aprovechadas y mejoradas a través de las “Medidas”. Según el informe de investigación sobre el grave incendio y explosión ocurrido en el puerto de Tianjin el 12 de agosto, una de las causas que contribuyeron al desarrollo del incidente fue el hecho de que los planes de emergencia de la empresa Ruihai eran meramente formales. Además, faltaban gravemente recursos y equipo para hacer frente a situaciones de emergencia, por lo que no se contaba con la capacidad necesaria para extinguir incendios en sus etapas iniciales. Con el fin de mejorar la capacidad de respuesta ante emergencias, en los últimos años algunos departamentos y empresas han adoptado medidas como la elaboración de tarjetas de procedimientos de emergencia para los puestos clave, con el objetivo de guiar a los empleados para que tomen acciones de inmediato y eviten que los accidentes ocurran o se agraven. Estas medidas contribuyen a perfeccionar el sistema de planes de emergencia para accidentes en la producción; es necesario promoverlas y ponerlas en práctica mediante la revisión de las “Normas”. Proceso de revisión: El Centro de Comando para Emergencias y Seguridad en el Trabajo, sobre la base de investigaciones amplias y detalladas realizadas previamente, comenzó a revisar las normas existentes a partir de 2013. A finales de ese año, se elaboró un borrador preliminar de las revisiones ； En los años 2014 y 2015, se solicitó en dos ocasiones la opinión de las instituciones nacionales de supervisión y control de seguridad a nivel provincial, así como de algunas empresas estatales ； En diciembre de 2015, el Departamento de Asuntos Políticos y Legales de la **Administración General de Supervisión de Seguridad** publicó en su sitio web un proyecto de revisión para recabar opiniones, recibiendo y teniendo en cuenta ampliamente las sugerencias de todos los sectores de la sociedad ； En mayo de 2016, el Departamento de Asuntos Políticos y Jurídicos de la Administración General de Supervisión de Seguridad organizó una reunión para revisar las disposiciones legales relacionadas con dicho reglamento ； Tras numerosas investigaciones, consultas y modificaciones, el “Proyecto de enmienda” se fue perfeccionando gradualmente, hasta que finalmente fue aprobado y publicado oficialmente. Contenido de las modificaciones: El nuevo “Reglamento” consta en total de 7 capítulos y 48 artículos, lo que representa 9 artículos adicionales en comparación con el reglamento anterior. Los principales cambios son los siguientes: (i) se ha ampliado el ámbito de aplicación y los principios de gestión. Actualmente, el enfoque de los planes de emergencia se ha orientado a fomentar que las empresas mejoren la calidad de dichos planes, maximicen su eficacia y logren una gestión dinámica de ellos. Por ello, las “Normas” incluyen en su ámbito de aplicación aspectos como la “promoción, educación, evaluación y supervisión”, y además añaden el concepto de “gestión dinámica” entre los principios de gestión, con el fin de reforzar la implementación de los planes de emergencia y su supervisión. (II) Se han reforzado las responsabilidades de los principales responsables de las unidades de producción y operación. Con el fin de reforzar aún más la responsabilidad principal de las empresas en cuanto a la preparación de planes de emergencia, y para resolver problemas como la falta de atención que se les presta a estos planes o su incorrecta implementación, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley de Seguridad en la Producción, se definen claramente las responsabilidades de los principales responsables de las unidades productivas y de aquellos que están a cargo de diferentes áreas en lo que respecta a la elaboración de planes de emergencia. (III) Se ha perfeccionado el sistema de planes de emergencia en las unidades de producción y operación. Combinando la experiencia adquirida en la optimización de los planes de emergencia, se definen con mayor claridad los principios para su elaboración, dando prioridad a la respuesta rápida ante las emergencias ； Ya no se exige de las unidades productivas y operativas que elaboren planes de emergencia específicos; se simplifica el contenido de estos planes, con el objetivo de hacerlos más concisos. De esta manera, se resuelven problemas comunes como la falta de especificidad en los planes de las empresas y la repetición de contenidos ； La experiencia de los últimos años demuestra que la elaboración de tarjetas de respuesta ante emergencias para los puestos clave es una medida importante para mejorar la eficacia de las respuestas inmediatas. Por ello, se han establecido normas que exigen a las unidades productivas y comerciales que elaboren dichas tarjetas. (IV) Se han ajustado los procedimientos para la elaboración y registro de los planes de emergencia. De acuerdo con las “Normas para la gestión de planes de emergencia”, se han añadido disposiciones relativas a la creación de equipos encargados de elaborar dichos planes, así como a la necesidad de realizar evaluaciones de riesgos e investigaciones sobre los recursos disponibles para hacer frente a las emergencias ； De acuerdo con las disposiciones de la Ley de Seguridad en el Trabajo relativas a la coordinación de los planes de emergencia, se han añadido requisitos relacionados con la coordinación de dichos planes, así como la necesidad de solicitar opiniones a las unidades y personas relevantes y de hacerlas públicas ； Se han cumplido los requisitos de la reforma del sistema y mecanismos de seguridad en el trabajo; se ha eliminado la obligación de que los departamentos encargados de la gestión de planes de emergencia participen en su evaluación ； Para resolver problemas como la múltiple presentación de planes de emergencia, las excesivas revisiones y la falta de claridad en cuanto a quién es el responsable de registrar los planes de emergencia de las empresas que operan en distintas regiones, se ha decidido evitar que el registro de dichos planes sea un requisito previo para obtener autorizaciones. Teniendo en cuenta las realidades prácticas, se ha establecido que el departamento encargado de la supervisión de la seguridad sea el responsable del registro. Se ha definido también que el registro sea meramente informativo, se han establecido plazos para su realización, y se ha determinado quiénes son los responsables de registrar los planes de emergencia de las empresas que operan tuberías de transporte de petróleo y gas. V) Se fortaleció la implementación de los planes de emergencia. Con el fin de mejorar la pertinencia y eficacia de los planes de emergencia, y de conformidad con la “Notificación de la Oficina del Consejo de Estado sobre la emisión de normas para la gestión de planes de emergencia en situaciones de crisis”, se eliminó la disposición obligatoria establecida en las normas anteriores de que dichos planes debían ser revisados cada tres años. Se añadió, además, la obligación de realizar evaluaciones periódicas de los planes, así como evaluaciones y resúmenes inmediatos después de que ocurra un accidente. También se estableció un sistema que exige la revisión obligatoria de los planes cuando surgen circunstancias legales específicas. VI) Se han ajustado las responsabilidades legales correspondientes. De conformidad con las disposiciones de la Ley de Seguridad en el Trabajo relativas a las sanciones por no contar con planes de emergencia, en el capítulo cinco, “Supervisión y gestión”, los planes de emergencia se incluyen como parte esencial de las inspecciones de supervisión y aplicación de la ley en materia de seguridad ； En el capítulo seis, “Responsabilidades legales”, se han añadido los puntos clave relacionados con las inspecciones de cumplimiento de los planes de emergencia. Se han detallado los estándares y requisitos para la aplicación de la ley, así como las competencias de quienes deben hacerla cumplir. En primer lugar, las autoridades de supervisión de seguridad de cada provincia (región autónoma o ciudad directamente bajo el gobierno central) deben, de acuerdo con lo establecido en las “Normas”, y teniendo en cuenta las condiciones locales, elaborar y modificar las reglas de implementación de dichas normas. De esta manera, se podrá definir claramente qué unidades productivas de cada región están sujetas a la obligación de presentar planes de emergencia, y así fortalecerse la gestión de dichos planes. En segundo lugar, las autoridades de supervisión de seguridad de cada provincia (región autónoma o municipio directamente bajo el gobierno central) deben desempeñar plenamente su papel como oficinas del comité de seguridad. Deben coordinar con los demás departamentos encargados de la supervisión de seguridad para que estos cumplan con sus responsabilidades en materia de planes de emergencia. Asimismo, deben promover la elaboración y actualización de planes de emergencia por parte de las empresas y entidades que operan en sus respectivas industrias y sectores, con el fin de mejorar la calidad de dichos planes. En tercer lugar, las instituciones de supervisión y control de la seguridad a todos los niveles deben organizar actividades de capacitación para dar a conocer las disposiciones del “Reglamento”. Es necesario que estas disposiciones sean difundidas entre los encargados de la supervisión de la seguridad en todos los niveles, así como entre las diversas unidades productivas y comerciales. Cuarto, los organismos de supervisión y control de la seguridad en todos los niveles deben intensificar las inspecciones y vigilancias, y sancionar con severidad las conductas ilegales. Se debe exigir a las empresas que asuman la responsabilidad principal en la elaboración y gestión de planes de emergencia. Deben seguir estrictamente las disposiciones establecidas en las normativas correspondientes, elaborar planes de emergencia y organizar simulacros para su entrenamiento. De esta manera, se podrá aprovechar al máximo el papel de los planes de emergencia como herramientas para prepararse ante situaciones de emergencia y para guiar las acciones de rescate. (**Proporcionado por el Centro de Comando para Emergencias y Seguridad en el Trabajo**)