「十三五」汚染物排出総量規制制度改革に関する考察

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理論的には、酸性雨を引き起こす二酸化硫黄や温室効果をもたらす二酸化炭素のように、環境の質や最終的な影響に均一な影響を与える汚染物質のみが総量規制の対象となり得る。実際には、我が国で実施されている総量規制とは、主要汚染物質の排出量に対して5年間の削減目標を設定し、それを上から下へと地方に逐次割り当て、毎年評価を行うという指令的な管理モデルを指します。現在、汚染物排出総量制御は我が国の重要な環境法制度となっている。過去10年間で、総量規制は汚染物質の排出削減、環境質の悪化抑制、**環境保護目標責任制の確立などにおいて、積極的かつ効果的な役割を果たしてきました。しかし、現行の汚染物排出総量制御にも多くの問題が存在しており、特に公衆の環境品質に対するニーズの高まりに伴い、「十三五」期間における汚染物排出総量制御は、環境品質の改善目標に向けて改革することが急務となっている。 汚染物排出総量制御の経緯分析　1988年の第3回全国環境保護会議において、濃度制御と総量制御を同時に実施することが提案された。1996年8月、「国務院による環境保護に関する若干の問題についての決定」において初めて「汚染物排出総量の制御を実施し、総量制御指標体系と定期的公表制度を確立する必要がある」と提言された。これは、我が国の汚染物排出管理が濃度制御から、濃度制御と総量制御を組み合わせた方式へと転換し始めたことを示すものである。我が国の総量規制制度は、その創設から現在に至るまで4つの5カ年計画を経てきた。絶えず探求し、段階的に発展してきた過程で、その実施効果は顕著である。 “「九五」計画期間に総量規制制度が本格的に始動した。中国は『「九五」計画期間における全国の主要汚染物排出総量規制計画』を通じて、排ガスまたは排水中に排出されるばい煙、二酸化硫黄、粉塵、化学的酸素要求量、石油類、**、ヒ素、水銀、鉛、カドミウム、六価クロム、産業固形廃棄物という12項目の指標において、排出総量を10％～15％削減する目標を定めた。また、「一つの規制と二つの基準達成」という評価目標も明確に示された。すなわち、2000年までに全国で汚染物排出総量規制の目標を達成し、47の重点都市では環境機能区の基準を満たし、全国の工業企業の排出物が汚染物排出基準に適合することである。国内総生産が年平均8.3％で成長した状況下で、排出削減目標はほぼ達成された。しかし、この時期に我が国の環境状況は大きく変化し、国内総生産の増加に伴って環境汚染も急速に悪化した。その結果、1990年代には環境状態が全面的に悪化するだけでなく、多くの環境問題が蓄積されていった。 “「十五」計画期間の総量抑制目標は「ほぼ達成されなかった」。経済の予想以上の発展と構造変化は、**「国民経済および社会発展第十次五カ年計画」を策定した際には予測できなかったものであり、環境保護が経済発展に遅れをとる度合いが拡大している。“「十五」計画期間中、我が国の工業由来の廃ガス・廃水の排出量および固形廃棄物の発生量は急速に増加する段階に入り、年平均増加率はそれぞれ22％、8.5％、17％に達した。二酸化硫黄、粉塵（煙塵および工業粉塵）、化学的酸素要求量、アンモニア性窒素、工業固形廃棄物の排出量を10～20％削減するという目標が設定されたものの、5つの総量規制指標は達成されず、基本的には「総量はあるが規制なし」の状態で、目標は「ほぼ失敗に終わった」。 “「十一五」計画において総量規制は**戦略的なレベル**へと引き上げられ、我が国の環境保護計画は緩やかな制約から厳格な制約へと移行しました。その中で、二酸化硫黄と化学的酸素要求量は2つの「厳格な制約」指標であり、2010年までにこれらの排出量を2005年の水準から10％削減する計画である。この時期、総量管理において制度設計、管理モデル、実施方法の面で多くの革新がなされ、総量と制御を伴う制度の課題を克服した。3つの主要措置、3つの体系、9つの制度の効果的な支援のもと、化学的酸素要求量および二酸化硫黄の排出削減目標はいずれも超過達成された。 “「十二五」計画における総量規制のさらなる拡大・最適化　環境品質の特性、段階的な重点課題、既存の基盤や技術経済的要素などを考慮し、「十一五」計画での二酸化硫黄および化学的酸素要求量の総量規制を基礎として、アンモニア性窒素と窒素酸化物を強制的な規制指標に加える。同時に、農業起源と自動車も規制対象範囲に含める。2014年末までに、化学的酸素要求量と二酸化硫黄は「第12次5カ年計画」で定められた総量削減目標を早期に達成し、アンモニア窒素も目標達成に近づいている。一方、窒素酸化物の削減は予定された進捗よりも上回っている。 **“「十二五」期間の総量規制は成果を上げた。「十二五」時代に我が国では、比較的体系的な全過程にわたる汚染削減のための指導管理体制が確立され、顕著な成果を達成した。環境保護関連インフラの整備促進、産業構造の転換加速、環境保護のための基盤能力向上などの面で積極的な役割を果たし、総量規制は地方の環境保護における中心的な取り組みとなった。環境質の改善を促進すると同時に、構造調整やモデル転換、民生向上のための重要な手段ともなった。 汚染物排出総量が大幅に減少し、環境品質が若干改善された。社会経済が持続的に発展し、主要な経済指標やエネルギー・資源の消費も増加し続ける中で、全国における4種類の主要汚染物の排出は基本的に抑制され、環境品質もさまざまな程度で改善された。2014年末時点で、全国の化学的酸素要求量、アンモニア窒素、二酸化硫黄、窒素酸化物の排出総量はそれぞれ2294.6万トン、238.5万トン、1974.4万トン、2078.0万トンであり、2010年と比べてそれぞれ10.1％、9.8％、12.9％、8.6％減少した。そのうち、化学的酸素要求量と二酸化硫黄は「十二五」計画で定められた削減目標を既に達成しており、アンモニア窒素も目標値に近づいている。一方、窒素酸化物の削減は予定されていた進捗よりも早く達成されている。衛星リモートセンシングデータによると、2010年から2014年にかけて、華東・華北地域（北京、天津、河北、山西、山東、河南、安徽、江蘇、浙江、湖北、上海、遼寧を含む）、華南地域（主に珠江デルタ地域）、そして西南地域（主に成都・重慶都市圏及びその周辺地域）における二酸化硫黄の年平均濃度は、それぞれ1.34％、55.98％、48.47％ずつ減少した；窒素酸化物はそれぞれ6.66％、23.49％、1.61％減少し、これら2種類の大気汚染物質の排出量が大幅に削減されたことで、PM2.5の汚染が悪化する傾向がある程度緩和されました。また、全国の地表水の国定監視地点における化学的酸素要求量とアンモニア態窒素の年平均濃度も、それぞれ17.0％および38.1％減少し、我が国の環境質の改善に寄与しました。 汚染防止施設が飛躍的発展し、排出削減能力が顕著に強化　「十二五」期間、我が国は「十一五」期間の総量削減での成功経験を基にさらに発展を遂げ、汚染防止施設の建設においても歴史的な突破を達成した。2014年時点で、全国の石炭火力発電所に設置されている脱硫装置の総容量は8億キロワットに達し、石炭火力発電の総容量に占める割合も、2005年の12％から95％に上昇した；脱硝設備の総設置容量は6億9000万キロワットに達し、その割合は2％から82％に上昇した。6億5000万トンのセメントクリンカー生産能力に脱硝が導入され、脱硝対応能力の割合は0％から83％に上昇した。12万平方メートルの焼結機で脱硫が行われ、脱硫率は81％に達した。全国で工業廃水処理施設を3,000以上新設・改修し、工業廃水の基準適合排出率が大幅に向上；新たに2,829か所の都市汚水処理場が建設され、汚水処理能力は1日あたり3,600万トン増加した。生活ごみの無害化処理能力も1日あたり10.5万トンに達し、都市部における汚水処理率および生活ごみの無害化処理率はそれぞれ89％、90％以上となった；4万以上の規模的な家畜・家禽養殖場では、廃棄物処理および資源化利用のための施設が整備され、化学的酸素要求量とアンモニア窒素の除去効率はそれぞれ約5％と20％向上した。汚染防止設備の大規模な建設により、排出削減目標の達成が強力に担保されている。 構造調整の効果は顕著で、排出強度は大幅に低下した。汚染削減を促す仕組みを構築し、「大企業優遇・小企業圧迫」、「量の削減による置き換え」、「期限付きでの廃止」といった措置を通じて、経済構造や産業構造の調整を積極的に推進し、エネルギー消費が多く排出量も高い多くの企業が市場から撤退するよう促した。“「十二五」計画の最初の4年間で、小規模な発電所約2600万キロワットが廃止され、製鋼量は8000万トン、セメントの生産量は3億トンに達した。また、製紙業者3184社、染色業者1467社が閉鎖された。2014年、全国で30万キロワット以上の火力発電機の割合は77％に達し、発電用標準石炭消費量は10グラム/キロワット時減少した；全国の1単位GDPあたりのエネルギー消費量は0.89トンの標準石炭/1万元で、2010年と比べて13.45％減少した；全国の製紙業界における工業製品1単位あたりの化学的酸素要求量とアンモニア窒素の排出負荷は、それぞれ35.9％および40.7％減少した。 主体責任を強化し、**目標責任制**を確立した。「十二五」計画期間中、**目標責任**を核とする評価制度により、排出削減の取り組みが力強く推進された。国務院の承認を受け、環境保護部は各省レベルの政府、五大電力グループ会社、中国石油、中国石化、神華集団と、主要汚染物質の総排出量削減目標に関する責任契約を締結した。これにより、削減目標および削減措置が明確に定められた。全国のすべての省において、環境保護の目標と任務が各レベルの政府に分担・実施されることで、各種削減措置が順調かつ効果的に進められている。 総量規制に存在する3つの主な問題　総量削減は段階的な進展を遂げているものの、現在の環境保護戦略や国民が生活問題に高い関心を寄せている状況下で、総量規制にも改善・改革が急務となる一連の問題が露呈している。要するに、主に以下の3つの側面で表れます。 第一に、総量削減と品質改善には連動性が欠けている。 現在の汚染削減システムの設計は、主に現行の環境管理の基盤や水準に基づいており、制御因子の範囲が狭く、制御モードも単一である。また、制御目標と制御策が環境容量と適切に連携しておらず、各地域の環境質向上のニーズに科学的かつ効果的に対応することができない。マクロ的に見ると、総量規制が地域の環境質の改善に果たす貢献度を明確に述べるのは難しい。その結果、一般大衆に、総量規制目標が年々超過達成されているにもかかわらず、環境品質が悪化し続けているという「錯覚」を与えてしまっている。 第二に、総量規制制度と既存の汚染源管理制度との間に調整・統合が欠けている。 汚染源の効果的な管理は総量規制の核心的課題であるが、規範的かつ厳格な排出許可管理制度が欠如しているため、総量規制制度が汚染源に対して定める要件と、環境影響評価、排出基準、排出料金徴収など他の各種政策手段との間で有効に連携することができず、制度的な相乗効果が生まれない。その結果、行政コストが大幅に増大する一方で、その効果を十分に発揮することが難しくなっている。ほとんどの地域において、総量規制目標は主要な汚染源に「具体的に」割り当てられていない。一部の排出源や汚染企業において、総量規制の要件は通常、排出基準の制御要件よりも低く設定される。 第三に、総量規制と汚染削減のための技術的支援能力が不足している。 全体的に見ると、現在の環境管理能力では汚染削減の課題に対応するのは難しい。まず、統計手法の体系はまだ完備しておらず、監視されていない小規模な排出源や非道路移動源などは統計体系に含まれていない。次に、汚染源の監視範囲、頻度、項目は、総量規制の定量化および精密化された管理要求を満たしておらず、一部のシステムにおける監視評価手法も未熟で、汚染源からの排出状況をタイムリーかつ包括的かつ正確に反映できていない。再び、環境監視の能力が不足しており、一部の地域では汚染削減に関する評価が形式的なものにとどまっている。削減目標の分担や関連する責任の履行も不十分であり、地方の環境保護体制も不足しているため、今後の対応も不十分な状態だ。 “「十三五」計画における総量規制のためには、制度改革を急ぐ必要がある。「十三五」計画期間は、汚染物質の排出増加を食い止め、総量削減を実現し、環境質を改善するための重要な時期であり、削減システムの設計、削減技術、環境監視の有効性、さらには各種政策ツールの活用についてもより高い要求が課せられる。したがって、「十二五」計画での取り組みを基盤としつつ、「十三五」計画における削減政策のトップレベルでの設計に力を入れ、選択と捨象を行い、段階的に以下の5つの分野における改革を実現すべきである。 環境質の改善を目指した総量規制制度の構築を加速する。環境質の改善と人間の健康ニーズの充足に基づく環境管理手法は、排出源の抑制における効率性と効果をよりよく発揮でき、我が国の環境管理の究極的な目標である。総量制御は環境品質の改善における重要な手段であり、「十三五」期間中に、対応する内容や技術的手法を充実・完善させ、環境品質の現状を踏まえた課題目標指向型の汚染削減モデルから、環境品質目標指向型の制御モデルへと段階的に移行させるべきである。汚染が深刻な地域においては、総量と品質の対応関係を積極的に構築し、環境品質を目標指向として、「十三五」計画期間中の総量削減目標、指標、および制御策を定め、精密かつ科学的な排出削減を実現すべきである；大気及び水環境の質が基準に近づいている地域においては、環境品質が継続的に改善されることを前提に、近い将来に技術的・経済的に実行可能な目標総量制御を実施することが可能である。 **―地域（流域）―産業別の排出削減体系の構築に積極的に取り組む。我が国の環境問題には地域間で大きな差異があり、エネルギー構造、経済構造、発展水準の違いにより、各地域が直面する主な環境的圧力も異なっている。「十三五」計画における総量規制は、全国レベルでの総量規制を基盤としつつ、より一層のターゲット指向性と有効性を高める必要がある。各地域の資源・環境の特性や環境機能上の要求の違いを考慮し、地域ごとに区分して要件を設定する。環境汚染が深刻な地域については、環境質の改善が求められる状況に応じて地域別の総量規制を実施し、「一地域一策」を推進し、地域別の総量規制の指標、目標、実施メカニズムを定める。また、効率性が低く汚染度の高い産業に対して業界全体での総量規制を実施することは、主要汚染物質の総量規制という全体的な目標の達成にとって重要であるだけでなく、産業構造の戦略的調整や地域配置の最適化を促進することができ、汚染削減を通じて経済発展の転換を促す有効な手段である。 許可証を手段として、企業や事業所の総量規制制度を導入する。総量規制が進むにつれて、我が国においては総量規制のより精密で定量的な管理が求められるようになり、それが点源排出による汚染制御の中核となってきている。“「十三五」計画では、この基盤の上で、点源および固定源の管理をさらに強化し、特に工業汚染源を重点として企業や事業所に対する総量規制制度を確立する。これにより、企業レベルでの総量規制が的確に実施されるようになる。環境質の改善が求められる状況に応じて定められた企業や事業所の総量規制目標、エネルギー消費量、濃度限度値、汚染防止要件などは、排出許可という形で明確にされる。また、汚染削減目標のデータ管理を、企業や事業所の汚染物質排出全過程を包括する体系的な管理へと昇華させ、企業の汚染削減における主体的責任を一層強化し、包括的かつ効果的で、根本的な解決策を講じる管理体系を構築する。 環境質量を核とした総合的な評価・監視体制の構築　総量削減の評価メカニズムは、現在、地方自治体や専門家・学者たちから「批判」されている重要な問題点である。環境保護部に対し、改革を一層強化し、現行の各種環境管理評価制度間の関係を整理するとともに、環境保護システムにおける各種評価・考核制度を統合し、環境品質の成果を核とする総合的な考核体系を構築することを提案する。また、総量規制の考核を品質考核の重要な指標の一つとし、データ検証、重点プロジェクト、作業プロセスの評価から成る総量考核方式を確立することで、地方における大気・水汚染防止対策を推進すべきである。環境品質や汚染源に関する情報の開示を加速するための強力な措置を講じ、評価制度には市民の参加をより重視し、特に市民の満足度のウェイトを高めることで、「官側」の評価と市民の認識との間にある大きな「乖離」問題を解消しなければならない。同時に、現在の中央環境保護財政資金の配分を環境品質の業績評価と厳格に連動させ、汚染物質の総量削減における環境的パフォーマンスと経済的効率性を向上させる必要がある。 複数の措置を講じ、多様な主体が協力して総量管理体制を構築する。海外の事例や地方の実践から明らかなように、法律、経済、技術、そして必要な行政的手法を総合的に活用し、政府、企業、一般市民が手を携えて取り組むガバナンスモデルこそが、環境目標を達成するための有効な手段である。“「十三五」期間、我が国の総量制御は、**主導、行政命令による推進という従来のモデルを変更し、複数の措置を講じ、多様な主体が共同で治理する現代的な環境治理の理念を体現すべきである。命令統制型の政策の効果を維持しつつ、排出権取引、排出規制に関する課金、環境配慮型の電力料金、契約に基づく排出削減サービス、生態環境補償、総量規制制度といったものの関係を調整し、段階的に市場志向の排出削減メカニズムを構築する。そして、一連の経済政策や技術的な手段といった指導的な政策を講じることで、企業が排出削減に積極的に取り組むよう促すのである。各レベルで環境品質に責任を持つことを前提とし、企業が主体的な責任を負い、社会組織が法に基づき参加し、報道メディアが世論監視を行う実施メカニズムを構築する。 強固な科学技術支援体制の構築　「第13次五カ年計画」期間中、我が国は総量規制を支え、牽引する科学技術の役割を一層強化すべきである。第一に、総量規制制度の理論や管理体系に関する基礎研究を強化し、科学的な意思決定の水準を向上させるとともに、総量規制の実施において技術的支援が不足している問題を解決し、環境管理の効果性を高める必要がある。二つ目は、我が国の国情に適した汚染物質削減技術の開発を加速し、汚染物質削減における技術進歩の寄与率を絶えず高め、生産過程での汚染物質を最大限に抑制することである。三つ目は、総量規制における環境管理上の課題をさらに克服し、汚染源のオンライン監視、排出削減データの自動審査、全国の汚染源に関する環境統計といった手法を充実させることで、今後の総量規制のより精密で定量的な管理を推進するための基盤を整えることです。